从完善程序机制到法律适用的统一——劳动争议案件审理中的问题与对策 作者：丁慧萍     时间：2018-08-24    来源：互联网

[论文提要]：

劳动争议是指劳动关系双方当事人因劳动权利义务的享受与履行产生的矛盾而引起的劳动纠纷。用人单位和劳动者作为劳动争议的当事人，虽然在法律地位上是平等的，但是由于彼此存在一种隶属关系，双方的实际地位又是不平等的。笔者针对现有的处理劳动争议的程序机制，通过阐述劳动争议案件在审判实务中可能遇到的问题，探讨解决这些问题的最佳途径和对策。

[关键词] 劳动关系 劳动争议案件 程序机制

劳动关系不同于一般的民事关系，在签订劳动合同之时，用人单位和劳动者作为劳动关系主体在形式上是平等的，而一旦劳动关系建立，劳动关系双方当事人立刻就变成了管理与被管理的不平等的关系。随着市场经济体制的发展，企业自主用工已成为主流。但由于我国对用工制度的规范化建设上还有很多亟待完善，造成了用人单位与劳动者之间因执行劳动法律、法规或履行劳动合同、集体合同产生纠纷的有关劳动争议案件呈现出逐渐增长趋势。从安徽省铜陵市法院系统审理的劳动争议案件受理情况来看，仅与1996年同期相比劳动争议案件数量上升了25%以上。处理好这些劳动争议案件，是保护劳动者合法权益，规范市场行为的重要保障，也是维护企业正常、正当经营，保护企业合法权利的保障，是构建和谐社会的一个重要环节。劳动争议仲裁、劳动争议诉讼是我国处理劳动争议案件的法律程序，而劳动争议仲裁是使劳动争议进入司法程序必要前置条件。也就是通常所说的，处理劳动争议案件“先裁后审”、“一裁二审”的程序机制。而这样一个程序机制，是根据1993年国务院颁布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》建立的。设计“一裁二审”体制、强调仲裁前置程序的初衷，是为了简单、快捷地化解矛盾，将大量劳动争议案件挡在诉讼门前，从而减轻诉讼压力。经过十多年的实践已经证明，按照这样一个处理程序，一项劳动争议如果仅从仲裁开始，到二审结束，最少也要一年的时间。

由于劳动争议案件处理机制的特殊性以及相应立法的滞后性，现行劳动争议处理体制难以满足合法、公正、及时处理劳动争议的要求，在一定程度上阻碍了《中华人民共和国劳动法》的实施和劳动者权益的保护。因为由两个不同性质的机构就同一争议先后处理同一类型的案件，在法律体系上很难顺畅。而且劳动争议案件处理经过“一裁二审”，审理期限比普通民事纠纷案件长，涉案当事人在此过程中诉讼成本加大，这就会使劳动者的合法权益不能得到充分、及时有力的保障。实践中，劳动者在维权的过程中，有时会遇到用人单位利用法律来设置障碍的情况。那就是经常出现在工伤保险待遇纠纷案件中的“报复性”诉讼。具体表现为，用人单位并不主动为因工受伤的劳动者申请工伤认定，而待劳动者自己申请有关部门对工伤进行了认定之后，用人单位又以对劳动者工伤认定有异议为由提起行政诉讼，经过行政诉讼的一、二审程序后，然后就工伤保险待遇问题再进入民事诉讼的“一裁二审”程序。由于体制上的原因，致使劳动者必须面对较长的维权路程，这也使部分劳动者被迫放弃一些合法权益，以达到尽快解决纠纷的目的。笔者认为，应当立法修改现有的劳动争议案件处理的程序机制，才能协调好改革开放以来的各种劳动关系，以符合社会发展、人民生活的需要。

一、改变劳动仲裁不可诉的规定，将其纳入行政诉讼的受案范围。

对于行政诉讼来说，能否成为行政主体，不在于它是否是一个法人，而在于它是否拥有行政权力。劳动争议仲裁所行使的仲裁权与行政裁决无异在行政权力非专属的潮流下，行政主体变呈现多元化的趋势，因而劳动争议仲裁委员会作为行政主体不应该有理论上的障碍。[i]

目前，把劳动仲裁排除在行政诉讼之外，主要存在以下两种观点：第一种观点认为劳动仲裁委员会不是适格行政诉讼的主体。理由是：劳动争议仲裁委员会是由劳动行政部门、工会组织、用人单位三方面代表组成，自身并不是行政组织，也不是法律授权行使行政权力的其他组织，或行政组织委托行使行政权力的的组织，因而具有不可诉性(行政诉讼)。因为行政诉讼的被诉主体(适格被告)是实施了经原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为而由人民法院通知应诉的行政机关或被授权组织。[ii]而劳动仲裁委员会不是行政组织或法律授权行使行政权力的组织，所以不能成为适格主体。第二种观点认为劳动仲裁不是行政诉讼的可诉对象。理由是：劳动仲裁仅是诉讼的前置程序，并不是一裁终了，当事人对结果不服，可直接向法院提起民事诉讼，以防止劳动争议纠纷解决的过分迟延，增加当事人诉讼成本。现在的救济机制已经对劳动争议双方当事人提供了很好的保护，因此劳动仲裁不能作为行政诉讼的可诉对象。

笔者以为，以上两种观点是有失偏颇的，其不足之处也在实践中暴露无遗。首先，劳动仲裁是行政仲裁的一个组成部分，具备行政仲裁所独有的行政行为性质，而行政与仲裁之间是不可兼容的。其次，现在的救济机制已为实践所证实，将导致劳动仲裁程序的可有可无，这种救济机制除了增加争议当事人解决争议的成本外，并不具有科学性。实践证明，“一裁二审”这个程序机制，对劳动者并不利，笔者对此弊端在前文中已有阐述。针对这种情况，笔者建议应当修改劳动争议案件的受理程序，恢复仲裁的本来面目，参照普通民事案件的仲裁程序，将先裁后审改为或裁或审，即由用人单位与劳动者在劳动合同中协议选择由仲裁或诉讼解决劳动合同争议，对仲裁裁决不服的不能向人民法院起诉。

《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”[iii]在我国，依法行政的本意，就是按照人民的意志和利益办事。法律赋予的程序力量越来越来为公众所重视，增加程序的保障性，可能会降低一些效率，但会因此换取更广大的公众，而这个公众便是数量众多、生活在最基层的劳动者，这些劳动者是成就我们社会主义共和国大厦的基石。从这个角度来说，执政为民首先需要尊重劳动者的意愿，应该让劳动者在维护权益时，懂得申请劳动仲裁委员会仲裁和向法院起诉的这两条路是并行的。

笔者认为，在目前的情况下，“一裁二审”制度设计使得处理劳动争议的渠道过于狭窄。只有在立法上改变劳动仲裁不可诉的规定，将劳动仲裁行为纳入行政诉讼的受案范围，才能更好地促使劳动仲裁委员会的劳动仲裁发挥应有作用，以及时保障劳动者的合法利益。增加司法对劳动仲裁的审查，也更有利于保障劳动仲裁的公正性，在某种情况下，这种程序的力量反而可以提高效率。如果可以对劳动仲裁进行司法审查，劳动仲裁就不会流于形式，更不会形同虚设了。实行裁审双轨、各行其道、各自终局的双轨制度，可以简化处理劳动争议的程序和成本，以提高行政执法部门的高效率，增强司法审判机关的权威性。

二、在诉讼中直接受理当事人增加劳动争议仲裁申请以外的请求。

劳动争议案件受理的前提是经过劳动争议仲裁委员会的裁决。当事人起诉时减少申请仲裁的请求范围，仅就仲裁处理的部分内容提起诉讼，符合人民法院受理条件，人民法院应当受理。司法实践中，当事人诉讼请求超出其向劳动争议仲裁委员会申请仲裁的范围时，根据劳动争议案件的仲裁是诉讼的前置程序的法律规定，依惯例，会以当事人增加诉讼请求因未经过仲裁程序的处理，不符合人民法院的受理条件为由，对增加的诉讼请求采取不予受理或驳回起诉，并告之当事人对新增请求应申请劳动争议仲裁。而一旦另行申请劳动仲裁，当事人又会面临时效的问题。因此，笔者对司法实践的这种通行做法并不认同。

首先，劳动争议仲裁与一般民事争议仲裁无论是性质还是形式上，以及效力上都是有区别的。

第一，从仲裁范围上来看。劳动争议仲裁解决的是劳动者与用人单位之间的劳动争议，实际上是一种人身关系;一般民事争议仲裁解决的是作为平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产纠纷，不包括平等主体之间的人身关系纠纷以及非平等主体间的行政争议纠纷。

第二，从管辖范围方面来看。劳动争议仲裁实行属地管辖原则，当发生劳动争议的企业与职工不在同一个仲裁委员会管辖地区时，由劳动者工资关系所在地的仲裁委员会处理;一般民事争议仲裁不实行地域管辖制度，仲裁委员会由当事人协议选定。

第三，从与诉讼的关系上来看。劳动争议仲裁是劳动争议诉讼的前置程序，劳动争议纠纷不经过仲裁程序，不得向法院起诉，否则法院会裁定不予受理;一般民事争议仲裁则采取自愿原则，实行或诉或裁的规则，在仲裁协议合法有效存在之前提下，法院不得受理，否则仲裁无效。

第四，从申请的要件来看。劳动争议仲裁的申请不以事先在合同中有仲裁的协议，或是争议发生后达成仲裁的书面协议为条件;一般民事争议仲裁的申请必须存在合法有效的仲裁协议为主要条件。

第五，从裁决的效力来看。劳动争议仲裁不是一裁终局，当事人对于该裁决不服的，可以向人民法院起诉;一般民事争议仲裁实行一裁终局的原则，故裁决书自作出之日起即发生效力。劳动争议仲裁与劳动争议诉讼又是相互补充的，因为劳动争议仲裁具有行政性;而一般民事争议仲裁只具有民间性质，它与法院的管辖是相排斥的。

笔者认为，从以上比较民事仲裁与劳动仲裁的区别可以看出，劳动仲裁具有行政性。虽然现行法律制度中，规定劳动仲裁不能作为行政诉讼对象，排除了司法对这些仲裁的审查与监督，但并不能因此掩盖劳动仲裁这个行政行为的实质。劳动仲裁的目的是对双方当事人是非的审查与判断，当然并不排除对当事人就此是非前提下提出的其他请求审理与裁决。因此，当事人对劳动仲裁不服，提起民事诉讼时，当然可以附带提起因争端引起的其他请求。把劳动仲裁的内容作为提起诉讼的内容，实际上是把劳动仲裁与诉讼视为相互排斥的两个方面，把劳动争议仲裁与一般民事争议仲裁性质视为一致，混淆了两者之间的本质区别。

其次，劳动争议仲裁前置存在着例外。

根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第三条和第十七条的规定，下列情况发生时，劳动者可以不经过劳动仲裁而直接向法院提起诉讼：

1.劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理。[iv]

2.当事人在劳动争议调解委员会主持下仅就劳动报酬争议达成调解协议，用人单位不履行调解协议确定的给付义务，劳动者直接向人民法院起诉的，人民法院可以按照普通民事纠纷受理。[v]

这里，工资欠条是基于劳动关系产生的，对于我国存在的拖欠农民工工资问题提供了一个有力的解决途径，能更大程度上解决目前拖欠农民工工资的问题。[vi]而调解协议是在劳动争议调解委员会的主持下，劳动者和用人单位按照自愿的原则就劳动争议的解决达成的协议，具有劳动合同的性质。[vii]

因此，笔者认为，当事人超出劳动仲裁申请的诉求，只要与仲裁内容具有关联性与从属性的时候，人民法院就应当受理。而不应当不予受理或驳回当事人的起诉。比如，当事人在劳动仲裁时提出企业方违反劳动合同请求，在一方不服仲裁的情况下，劳动者在向法院提起企业方违反劳动合同的同时，要求企业赔偿由此造成的损失，这个请求是应当受理的。

三、工伤保险待遇纠纷无需对劳动关系先行仲裁。

工伤认定属社会保障部门的行政职权范畴，而确认劳动关系是劳动争议仲裁委员会的职权范围和人民法院的职权范围，社会保障部门在作出工伤认定时，用人单位和劳动者双方对存在的劳动关系无异议时，社会保障部门作出了的发生法律效力的工伤认定，应作为法院审理劳动争议案件的依据。但用人单位或劳动者双方对存在劳动关系有异议时，社会保障部门在双方劳动关系未经仲裁或法院确认时，即作出工伤认定，劳动者据此工伤认定起诉用人单位，要求用人单位给予工伤保险待遇，有些地方在审理此类案件时，要求劳动者首先进行劳动关系确认程序(须先仲裁后审理)，然后法院再审理工伤保险待遇案件。在劳动者拒绝进行劳动关系确认程序时，对其诉讼请求予以驳回，理由是因法院无权在未经仲裁裁决时，径行作出劳动关系认定。笔者对在实践中的此种做法亦有不同看法。

笔者认为，劳动保障部门是企业用工的行政管理部门，其对劳动者工伤的认定，是其职权所在，并不需要进行先行仲裁，它对劳动者工伤的认定，事实上就是一个行政确认的过程。根据现行法律规定，行政确认行为属于具体行政行为，它对工伤的认定，显然是以劳动关系为前提的，如果不存在劳动关系，其工伤的认定也就失去了存在的基础。皮之不存，毛将焉附?因此，人民法院不能以未经仲裁的劳动争议法院不受理为由，要求劳动者首先进行劳动关系确认程序，而是对企业方提出的劳动关系的异议，告知其提出行政诉讼，在企业方提出行政诉讼的同时，可中止审理工伤赔偿案件。等行政案件结束后，根据行政案件审理的结果，恢复审理工伤赔偿案件，并作出裁决。如果企业不愿提起行政诉讼，法院可对劳动者提出的诉讼请求迳行判决，而不宜以此为理由驳回起诉。

四、公积金纠纷应列入劳动争议的范畴。

《中华人民共和国劳动法》第三条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”[viii]劳动者在与用人单位形成劳动关系后，用人单位除应当支付劳动者工资之外，还应当为劳动者购买失业险、工伤险、生育险、医保金、住房公积金等。对于这些内容引发的争议，是否属于劳动争议，司法实践中有不同的认识。人民法院的民事审判目前受理两大类案件，其一是为民法所调整的平等主体的自然人之间、法人之间和其他组织之间以及他们相互之间财产和人身关系发生的纠纷，其二是为《中华人民共和国劳动法》所调整的劳动者与用人单位之间的劳动争议纠纷，虽然劳动法在国家的法律体系中被作为一个独立的部门法，但理论上的通说仍是将其作为民法的特别法看待，因此凡不受民法(包括劳动法)调整的社会关系都不属于人民法院的民事审判的受案范围。2001年3月22日发布的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条[ix]规定：“劳动者与用人单位之间发生的下列纠纷，属于《劳动法》第二条规定的劳动争议，当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理：1、劳动者与用人单位在履行劳动合同过程中发生的纠纷;2、劳动者与用人单位之间没有订立劳动合同，但已形成劳动关系后发生的纠纷;3、劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的用人单位为追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷。”该司法解释以列举的方式明确规定了人民法院应当受理的几类劳动争议案件中却没有住房公积金，这表明最高人民法院也没有将住房公积金纳入劳动争议的审理范围的意思。据此，有人认为由于住房公积金非民法(包括劳动法)所调整，因而就不在民事案件的受案范围。

通常我们在审理案件是把劳动争议作为民事案件，《中华人民共和国劳动法》作为民法中的特别法对待，但作为人民法院所依据的劳动法，不仅指劳动法相关法典，同样还包括劳动法规，甚至规章(《中华人民共和国民事诉讼法》中并未排除法规的适用)。因此，笔者认为，劳动法规中关于公积金的规定仍属于民法范畴，对公积金引起的争议，仍属劳动争议，人民法院应当受理。至于2001年的最高人民法院的司法解释，是为了便于人民法院审理劳动争议案件适用法律时的理解，并非是对公积金等引起的争议的排斥，何况第一条解释中“劳动者与用人单位在履行劳动合同过程中发生的纠纷”已包含有合同内容(包括公积金)没有得到履行引起争议，人民法院应当受理的内容。住房公积金作为劳动者的合法权益，应当通过诉讼程序救济予以保障。所以说，最高人民法院的司法解释不能作为法院不受理此类案件的依据。因为，如果不能通过司法程序来保障这种法定权利的实施，那么这种法定权利的存在是没有任何意义的。笔者认为，实际上，最高人民法院的司法解释中已把公积金包含于劳动合同的内容之中。

五、对劳动争议仲裁裁决的效力问题予以确认。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十七条规定：“对依法设立的仲裁机构的裁决，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行”[x]。劳动争议纠纷经劳动争议仲裁委员会裁决后，当事人不服，向人民法院起诉后，仲裁裁决就不发生法律效力，人民法院应当对全案进行审理，并根据当事人的仲裁请求范围和诉讼请求范围作出判决。若当事人对全部裁决不服提出起诉，则不发生对仲裁裁决服裁问题;若双方当事人对其中部分裁决内容不服，当事人一旦向法院起诉，按现有法律规定，全部裁决内容不发生法律效力。笔者建议，在现在的法律框架下，能否对现有法律进行修改，对当事人服裁部分可以发生法律效力，人民法院对此部分不予审理，当事人可向法院申请强制执行该部分裁决。这样既维护了当事人的诉讼权利，又减轻了法院审理工作量。

[结语]

社会在发展，时代在进步。实践证明，仲裁前置并没有方便劳动者快捷地解决劳动争议，反而给劳动者增加了维权成本。在现代社会中，劳动者法律意识的增强和法学家理论素质的提高，是生产力进步所必备的两个不可缺少的环节。妥善处理劳动争议，是保持市场经济中劳动关系的稳定和顺利发展的一个关键环节。社会主义法律的公平正义，是以维护占人口绝大多数的人民权利为宗旨的。中国作为世界的劳动力大国，调整劳动关系方面的法律制度规范一直为我国民众所密切关注的领域，尽快建立健全完善合理的、中国特色的劳动关系法律制度，切实有效的保护我国广大劳动者的合法利益，是我国法制建设的一大重要任务。

注释：

[i]杨解君主编《行政诉讼法学》2002年第一版第136页中国方正出版社;

[ii]张树义主编《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》2000年第一版第15页中国政法大学出版社;

[iii] 《中华人民共和国宪法》第二条;

[iv] 《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第三条;

[v] 《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第十七条;

[vi] 李国光著：《最高人民法院劳动争议案件司法解释的释义与案解》第七十九页;

[vii] 李国光著：《最高人民法院劳动争议案件司法解释的释义与案解》第一百一十一页;

[viii] 《中华人民共和国劳动法》第三条;

[ix] 《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第一条;

[x] 《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十七条;

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